¿Prerrogativas o privilegios parlamentarios?

Un pleno de la Junta General del Principado. Foto / Mario Rojas.

Un pleno de la Junta General del Principado. Foto / Mario Rojas.

Miguel Ángel Presno Linera / Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo.

 En la Constitución española se incluyen unas prerrogativas para garantizar el ejercicio de las funciones representativas que corresponden a diputados y senadores; así (artículo 71):

1. Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. 2. Durante el período de su mandato… gozarán asimismo de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva. 3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. 4. Los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras”.

Con la aprobación de los Estatutos de Autonomía, algunas de estas prerrogativas se han extendido a los diputados autonómicos. En el caso de Asturias, el Estatuto prevé (artículo 26) que los diputados “gozarán, aun después de haber cesado en su mandato, de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en actos parlamentarios y por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo. Durante su mandato no podrán ser detenidos ni retenidos por los actos delictivos cometidos en el territorio de Asturias, sino en caso de flagrante delito, correspondiendo decidir en todo caso, sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma. Fuera de dicho territorio la responsabilidad penal será exigible… ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Por el ejercicio de su cargo representativo, los Diputados de la Junta General percibirán retribuciones”.

El origen de estas previsiones se remonta al Parlamento inglés y al episodio que supuso, en 1397, la condena a muerte del diputado Thomas Haxley por criticar a la Corte Real. Tiempo después, Thomas Moro reivindicó como esencial que los parlamentarios pudieran expresarse con libertad y en el Bill of Rights, de 1689,se reconoció la “libertad de expresión, debate y procedimientos en el Parlamento”.

Si a lo largo de los siglos se justificó la protección de los parlamentarios frente a las amenazas procedentes de la Corona o del Poder Judicial, su configuración e, incluso, su existencia, han de cuestionarse en un sistema democrático en el que se proclama la subordinación de ciudadanos y poderes públicos a normas jurídicas y donde los partidos políticos se han consolidado como un elemento clave del sistema y proyectan su funcionamiento en las Cámaras representativas a través de los Grupos Parlamentarios, que son hoy, y no los diputados a título singular, los que desempeñan las funciones más relevantes.

La semi-inmunidad de los diputados autonómicos

Si se quiere procesar a un parlamentario autonómico no hay que obtener, como sí ocurre con diputados y senadores, la autorización de la Cámara; por eso se habla de semi-inmunidad: no pueden ser detenidos ni retenidos por los actos delictivos cometidos en el territorio de Asturias, sino en caso de flagrante delito.

Conviene recordar que ya en 1920 Hans Kelsen consideró esta figura un “privilegio anacrónico” y señaló que su persistencia era una de las causas que explicaban que el parlamentarismo de su tiempo no se hubiera granjeado las simpatías de las masas ni la de la minoría ilustrada. Y es que resulta excesivo que únicamente puedan ser detenidos en caso de flagrante delito, sin atención a la gravedad del delito o su relación con el ejercicio de las funciones representativas, cosa que sí es tenida en cuenta en otros países: así, por ejemplo, el artículo 30 de la Constitución de Finlandia prevé que “no se podrá detener o privar de su libertad a un Diputado… salvo que existan motivos suficientes para considerarlo culpable de un delito para el que estuviese establecida una pena mínima de seis meses de privación de libertad”; en la misma línea, el artículo 8 de la Constitución de Suecia dispone que si “un miembro del Parlamento es sospechoso de haber cometido un acto criminal, son aplicables las disposiciones de la ley relevantes relativas al arresto, detención o custodia, solo si se declara culpable o es detenido en el acto, o si la mínima pena por el crimen no es menor a dos años de prisión”, y el artículo 69 de la Constitución de Luxemburgo dispone que “la detención de un diputado durante la duración de la sesión está, salvo caso de flagrante delito, sujeta a la autorización previa de la Cámara”.

En un contexto más próximo, la Constitución francesa (artículo 26) ha previsto que “ningún miembro del Parlamento podrá ser objeto de arresto o de cualquier otra medida privativa o restrictiva de libertad sin autorización de la Mesa de la Cámara de la que forme parte. Esta autorización no es necesaria en caso de crimen, flagrante delito o condena definitiva”. Por su parte, la Constitución de Portugal dice (artículo 157.3) que “ningún Diputado puede ser detenido o encarcelado sin autorización de la Asamblea, excepto por delito al que corresponda la pena de prisión referida en el apartado anterior [límite máximo superior a 3 años] y en flagrante delito”. De manera más directa, en los Países Bajos no se prevé la inmunidad.

En suma, es poco defendible democráticamente que un diputado autonómico no pueda ser detenido si se le acusa de un delito común (robo, estafa, delitos contra la Hacienda Pública…) salvo que se le sorprenda en el momento de la comisión. Y que se mantenga en esos términos el Estatuto de Autonomía convierte en privilegio lo que podría ser una prerrogativa adecuada para proteger en casos puntuales el ejercicio de las funciones representativas.

La inviolabilidad delos diputados autonómicos

La inviolabilidad, o exención total de responsabilidad por las opiniones y actos realizados en el ejercicio de las funciones parlamentarias, ha de ajustarse a los términos previstos en la Constitución y el Estatuto, y debe interpretarse de manera restrictiva; en palabras del Tribunal Constitucional, no operará como circunstancia que impide la exigencia de responsabilidad “cuando los actos hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de “político” incluso) fuera del ejercicio de competencias que le pudieran corresponder como parlamentario… las funciones relevantes para [la aplicación de la prerrogativa] no son todas las realizadas por quien sea parlamentario, sino aquellas imputables a quien, siéndolo, actúa jurídicamente como tal” (STC 51/1985, de 31 de octubre).

Por estos motivos, no opera la irresponsabilidad por las declaraciones si se producen en una rueda de prensa, una entrevista, un mitin… Sin embargo, no siempre el propio Tribunal ha sido coherente y así (STC 30/1997, de 24 de febrero) entendió que bastaba la constatación de que un parlamentario autonómico había hecho unas declaraciones en una sesión de la Cámara para que no se pudiera abrir un procedimiento contra él, aunque -como era el caso- afectaran a un particular y resultara muy cuestionable que tuvieran que ver con el ejercicio de su función representativa.

Manifestantes frente al Congreso, denunciando que los diputados "no nos representan". Foto / Isabel Permuy.

Manifestantes frente al Congreso, denunciando que los diputados “no nos representan”. Foto / Isabel Permuy.

El fuero jurisdiccional de los diputados autonómicos

Es frecuente escuchar que los diputados están aforados; tal cosa quiere decir que por los actos delictivos que puedan haber cometido en Asturias corresponde decidir sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma. Si los hechos atribuidos fueron cometidos fuera de Asturias, la responsabilidad penal será exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

Parece difícil de justificar, en pleno siglo XXI, que, como dijo el Tribunal Constitucional en 1993, el aforamiento pretenda “la máxima protección de la función parlamentaria”, pues no sufriría dicha función por el hecho de que los mismos órganos judiciales, independientes y sometidos a la ley, juzguen, indistintamente, a diputados y a personas que no lo son, máxime si se tiene en cuenta que la sustracción al que sería el órgano judicial común alcanza a todos los implicados en la causa que se siga contra un parlamentario.

Con los parlamentarios autonómicos concurre una circunstancia adicional que hace menos defendible el aforamiento: mientras que cuando se trata de diputados y senadores el conocimiento de sus causas penales por el Tribunal Supremo impide que contra la sentencia condenatoria se pueda presentar un recurso ante una instancia superior (al margen del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional), cuando se trata de actuaciones penales contra parlamentarios autonómicos por delitos presuntamente cometidos en Asturias sí se puede presentar un recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

Las retribucionesde los diputados autonómicos

Ya se ha dicho que el Estatuto de Autonomía prevé que los Diputados de la Junta General percibirán retribuciones. Teniendo en cuenta el grado de dedicación material y temporal que supone el ejercicio de las funciones representativas es lógico que las personas que las ejercen reciban una contraprestación digna y razonable.

Lo que no es de recibo es que, como ha venido sucediendo hasta la fecha, perciban dietas por desplazamientos no realizados. Como ya se ha comentado en esta misma publicación, los parlamentarios asturianos reciben una cantidad fija por el desplazamiento entre su domicilio y la Junta General del Principado: 0,18 euros por cada kilómetro de ida y vuelta al lugar de residencia, incluso los festivos o días sin actividad parlamentaria. Por si fuera poco, ese dinero y 933,74 euros por manutención y estancia no tributan en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas. La única manera de acabar con este privilegio es que se abonen si efectivamente hay desplazamiento y tengan el mismo tratamiento fiscal que el que recibe cualquier ciudadano.

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